Masterclass 1: Continu veranderende gemeenten

De rollen en het taken van gemeenten zijn de afgelopen jaren flink uitgebreid. Om aan alle externe verwachtingen te voldoen, dienen gemeenten hun organisatie, denk- en werkwijzen aan te passen. Hiervoor worden tal van formele verandertrajecten opgestart. Deze leveren echter vaak niet op wat men ervan had verwacht. Toch zijn veel gemeenten de afgelopen jaren wel degelijk veranderd. Hoe is deze schijnbare tegenstelling te begrijpen? Thijs Homan dook in de wondere wereld van verandertrajecten binnen gemeenten en kwam terug met opmerkelijke inzichten. Een masterclass over ontkoppelen, veranderfonteintjes en kreetsurfing.

“Veel veranderingen in organisaties komen tot stand ondanks formele veranderingstrajecten”. Met deze eerste zin zette Thijs Homan (emeritus hoogleraar Implementation and Change Management, Open Universiteit Nederland) meteen de toon voor de masterclass. Hij hield een zeer onderhoudende lezing op basis van het leer- en onderzoekstraject De Veranderende Gemeente, dat hij uitvoerde voor het A&O fonds gemeenten. Het onderzoek beschrijft en analyseert wat er bij gemeenten allemaal gebeurt als het gaat om organisatieverandering. Daarbij lag de focus niet op hoe verandering zou moeten, maar hoe het er in de praktijk echt aan toe gaat. Aan het onderzoek namen meer dan 600 mensen deel van ongeveer 150 gemeenten. Hoe gaat verandering daar nou echt? En hoe erg is het eigenlijk als verandertrajecten mislukken?

Formele verandertrajecten
Homan trof in zijn onderzoek een opvallend grote hoeveelheid verandertrajecten aan bij gemeenten. Gemiddeld zo’n vijftien tot twintig trajecten tegelijkertijd. Met soms uitschieters bij gemeenten van meer dan veertig parallelle verandertrajecten. Het gaat dan om:

• Organisatieverandertrajecten, zoals digitalisering, reorganisatie en zelfsturing;
• Beleidsgerelateerde verandertrajecten, zoals de Omgevingswet, decentralisaties in het sociale domein en Participatiewet;
• Verandertrajecten in relatie tot de buitenwereld, zoals burgerparticipatie, samenwerkingsverbanden en wijkgericht werken.

De deelnemers aan het onderzoek lieten weten dat deze trajecten vaak moeizaam, stroperig en ingewikkeld waren. Het voelt aan als “fietsen in mul zand”, aldus Homan. Veel wordt opgestart, maar weinig afgemaakt. En – bijzonder genoeg – het niet lukken van verandertrajecten blijkt eerder een impuls te zijn, om nog méer trajecten op te starten, dan een impuls om eens goed te reflecteren op datgene dat er gebeurd is.

Uit een ander onderzoek blijkt dat medewerkers (maar ook managers) gemiddeld maar twee verandertrajecten tegelijkertijd aankunnen. Maar hoe gaan mensen in gemeenten dan om met die grote en continue stroom met verandertrajecten? Uit Homans’ onderzoek blijkt dat ambtenaren en managers op den duur changewise worden. Ze doen alsof ze veranderen. Ze gaan naar bijeenkomsten, geven aan wat ze ‘er concreet morgen mee gaan doen’, maar daarna gaan ze weer over tot de orde van de dag. Ze gaan in de wachtstand en kijken de kat uit de boom of een bepaald traject wél wat wordt.

Institutionaliseringstheorie
Waar komt deze drang tot het opstarten van formele verandertrajecten dan vandaan als er tegelijkertijd een geringe slaagkans is? En is het eigenlijk wel een probleem, die geringe slaagkans? In het onderzoek heeft Homan bij de zogeheten institutionaliseringstheorie bruikbare antwoorden kunnen vinden op deze vraag. Organisaties blijken zich namelijk – na oprichting – al snel te gaan gedragen conform bepaalde gewoonten, normen, patronen en ideologieën die er binnen hun vakgebied en werkveld leven. Om vervolgens je legitimiteit als organisatie te behouden, dien je mee te bewegen met de verschillende tendensen, verwachtingen, normen en ideeën die de buitenwereld op jouw organisatie projecteert.

Gemeenten hebben daarbij te maken met een pluriformiteit van partijen, zoals het Rijk, provincies en burgers, die allerlei verschillende verwachtingen koesteren, eisen stellen, toezeggingen afdwingen, normen stellen en met nieuwe regelingen en wetgeving komen. Dat ‘eisenpakket’ groeit en de onderlinge inconsistentie neemt ook toe. Gemeenten hebben met andere woorden te maken met een hoge ‘institutionele complexiteit’. Zo hoog dat het – volgens Homan – onmogelijk is om aan al die eisen en verwachtingen te voldoen.

Ontkoppelen
Daarmee zitten gemeenten in een paradoxale situatie: hoe behoud je als gemeente je legitimiteit, terwijl je niet kan doen wat iedereen over je roept, van je verlangt en eist? Dus aan de ene kant wordt van managers binnen gemeenten verwacht dat ze aan externen (en hun superieuren) laten zien dat ze flexibel en veranderingsgezind zijn, en zodoende bereid zijn om bestaande gewoonten en patronen ter discussie te stellen. Aan de andere kant moeten zij ervoor zorgen dat diezelfde eisen, wensen en verwachtingen van buiten niet een-op-een en ongefilterd de gemeentelijke organisatie binnenkomen. De werkvloer heeft immers onvoldoende tijd en energie om dat allemaal te realiseren en bovendien worden zo lopende processen danig ontregeld.

Daarom hanteren veel gemeenten – zo bleek uit het onderzoek – de tactiek van ‘ontkoppelen’ en bufferen. Ten behoeve van de externe legitimering van de gemeente worden er wel tal van formele verandertrajecten opgestart, maar men zorgt ervoor dat ze vrijwel geen direct effect hebben op het functioneren van de interne organisatie. De organisatie wordt zo gebufferd ten opzichte van de omgeving. Een strategie die overigens alleen in stand is te houden als alle medewerkers naar buiten toe wel het ‘mooie verhaal’ over de gemeente vertellen (keeping face).

Bewust of onbewust?
Zo beschouwd zou het beeld kunnen ontstaan dat gemeenten (en de mensen die daar werken) niet helemaal eerlijk zijn. Naar buiten toe zenden ze immers hele andere verhalen uit dan dat er intern feitelijk gebeurt. De meest gestelde vraag door de deelnemers aan het onderzoek was dan ook: ‘doen wij dit bewust’? Dit blijkt niet het geval. Er lijkt sprake te zijn van een langzaam gegroeide cultuur. Om de schaduwkanten van dit gedrag uit beeld te laten verdwijnen, voeden medewerkers van gemeenten elkaar op in het gebruik van een bepaalde taal. Men heeft het bijvoorbeeld over ‘pro-actief zaken oppakken’, ‘transparant zijn’ en ‘pragmatisch met problemen omgaan’. Deze taaluitingen en verwoordingen hebben een belangrijke functie om de rauwe kantjes van het – noodzakelijk – inconsistent functioneren te laten verdwijnen.

Organisch veranderen
Blijft de vraag over hoe het komt dat gemeenten – ondanks vele ‘mislukkende’ formele verandertrajecten – toch flink zijn veranderd in de loop der jaren. De mensen die aan het onderzoek hebben deelgenomen verwoorden deze manier van veranderen met de term ‘organisch’. Binnen de gemeenten blijken er tal van individuen of kleine groepjes actief te zijn die Homan ‘veranderfonteintjes’ noemt. Ambtenaren, stafmedewerkers, teamleiders, managers, wethouders, griffiers die vanuit een negatieve motivatie (“het kan toch niet waar zijn zoals het nu gaat”) zelf en op eigen gezag met een probleem aan de slag gaan en proberen beweging te veroorzaken. Die veranderfonteintjes blijven in eerste instantie het liefst onder de radar en gaan intern en informeel op zoek naar steun.

Omdat het onmogelijk is dat al die (formele) verandertrajecten en (organische) -initiatieven tegelijkertijd gehonoreerd worden, is er sprake van een ‘verandertrajectcompetitie’, waarbij iedereen met elkaar knokt om steun, budget, energie en landingsrechten. Deze strijd vindt plaats in wat Homan de ‘machtszee’ noemt. Een zee die ontstaat vanuit de aanwezigheid van sterk verschillende rationaliteiten (fysiek, sociaal, cultureel, etc.) binnen gemeentelijke organisaties die ieder hun eigen stempel willen drukken. Dit leidt tot een voortdurende machtsdynamiek met steeds wisselende posities en verhoudingen in de machtszee. Verandertrajecten en -initiatieven zijn daardoor op sommige momenten invloedrijk (bovenop een golf in de machtszee) en op andere momenten juist veel minder (in een golfdal). Ook daar speelt taal een belangrijke rol. Om als formele en informele veranderaar macht te hebben en zieltjes te winnen, moet je namelijk de kreten met de hoogste dagwaarde gebruiken. Homan noemt dit ‘kreetsurfen’. Denk daarbij aan termen als: ‘integraal’, ‘opgavegericht’, ‘van buiten naar binnen’ en ‘transformaties’.

Verder lezen
Meer bevindingen van het onderzoek en de uitleg van de verschillende termen vindt u op de website ‘Veranderende gemeenten’ van het A&O fonds gemeenten. Daar zijn het boek en diverse bijlagen te downloaden en zijn filmpjes te raadplegen die meer inzicht geven in de veranderparadox en hoe gemeenten hier mee omgaan.

Deze eerste masterclass werd georganiseerd in samenwerking met het lectoraat Coördinatie Grootstedelijke Vraagstukken van de Hogeschool van Amsterdam.

De reeks masterclasses zijn een initiatief van Maaike Miedema (adviseur Hogeschool van Amsterdam en Hogeschool Inholland) en Gertjan de Groot (docent Hogeschool van Amsterdam). Dit naar aanleiding van het boek Plekken van hoop en verandering dat het Platform Stad en Wijk in september 2019 uitgaf en gratis is te downloaden. Hierin beschrijven tien lectoraten van acht verschillende hogescholen hun onderzoeksbevindingen over lokale samenwerkingsverbanden die veranderingen proberen te weg te brengen in vastgeroeste routines, denk- en werkwijzen. Er volgen nog drie masterclasses over verandertrajecten. Deze zijn gratis en los van elkaar te bezoeken. U dient zich echter wel vooraf aan te melden.